Communes, l’enjeu de la démocratie
C’est la lecture d’ « Oser penser sa pensée »[1] qui m’a amené à rédiger le texte qui suit, à la fois pour apporter, ancien cadre dans une collectivité locale, un témoignage qui s’inscrit dans les réflexions proposées par cet ouvrage, mais aussi un plaidoyer pour renforcer le rôle des Communes dans les enjeux sociétaux de notre temps.
La santé communautaire[2], stratégie proposée dans la charte de l’Organisation Mondiale de la Santé de 1984 sur la promotion de la santé me paraît une référence susceptible de regrouper plusieurs objectifs que je porte dans mes engagements politiques, professionnels et sociaux, et notamment quant à l’espace important qu’est la Commune.
C’est d’abord en réaction critique à « Le trépied de la démocratie locale » d’Edouard Schoene consacré à son expérience d’élu local que j’ai pris deux exemples de ma fonction de cadre pour dans un second temps élargir le propos sur les liens étroits que j’établis entre gestion d’une ville et stratégie ou démarche communautaire.
1er exemple : la municipalité communiste de Saint-Denis dans les années 1990 décide de privatiser l’entretien des locaux municipaux (sur la base de l’externalisation de fonctions jugées non obligatoires pour la ville, et d’une préoccupation d’économie budgétaire), et donc aussi celui des centres de santé et de PMI. A la place des agents de service municipaux, employés à plein temps, connaissant leur lieu de travail, son organisation, les autres personnels, c’est une société privée qui va envoyer du personnel ne connaissant pas le lieu de travail, assurant des horaires incompatibles avec une vie normale, aux conditions de rémunération et de droits indignes.
Que faire devant cette alternative, sachant que je suis, avec les directrices de centres de santé, d’une part devant une décision politique municipale à appliquer, d’autre part l’obligation d’assurer la qualité d’hygiène que requièrent les locaux dont j’ai la gestion, enfin un souci de citoyen préoccupé du respect des droits des salariés ?
Appliquer la décision municipale conformément à mes obligations d’appliquer les décisions municipales ?
M’opposer à la décision municipale et démissionner ou entrer en conflit avec mon employeur ?
J’ai choisi de m’opposer à la décision municipale en m’appuyant sur deux arguments. J’ai montré aux élus que l’argument budgétaire était fallacieux en faisant une projection sur les coûts budgétaires respectifs de l’entretien public et privé. J’ai mis en avant mes obligations déontologiques d’offrir des conditions d’hygiène optimum dans des établissements de soins, en expliquant sur ce point les risques inhérents à l’entretien privé lucratif. J’ai informé de mon intention de saisir des autorités extérieures (DDASS, Conseil de l’Ordre) si du fait de la privatisation les normes d’hygiène n’étaient pas assurées.
J’ai obtenu satisfaction puisque la municipalité a accepté, pour les PMI, le retrait de sa décision de privatisation.
2ème exemple. La Municipalité, devant des contraintes budgétaires majeures des années 1990 décide de la diminution générale du financement de ses directions de 5%. Pour les centres de santé leur directeur prend la décision, pour se conformer à cette décision municipale, de faire porter l’effort budgétaire sur l’imposition d’un rythme de travail augmenté des médecins généralistes, et plus précisément de les obliger à prendre 4 patients à l’heure. M’appuyant tout à la fois sur l’interdiction réglementaire d’une cadence de travail pour les médecins, et de mon opposition à un rythme incompatible avec une liberté d’exercice conforme aux besoins des patients, je refuse cette décision politique et technique. La conséquence de mon attitude a été lourde puisqu’elle a provoqué un mouvement de grève des médecins et mon ostracisation par ma hiérarchie.
Voilà deux exemples qui mettent en jeu les forces en présence dans la vie municipale : les élus, les cadres administratifs, les personnels municipaux, les citoyens.
Sur ces deux exemples apparaissent les intérêts, et les options différentes de ces différents acteurs. En simplifiant les enjeux et les options on pourrait dire que les élus ont des responsabilités devant leurs électeurs, et leurs obligations réglementaires (dont l’équilibre budgétaire), les cadres ont l’obligation statutaire de mettre en œuvre les décisions municipales, etc…
C’est de cette binarité habituelle – rôle respectifs de l’élu et du cadre municipal – qu’il me paraît nécessaire de sortir pour envisager une nouvelle dimension d’implication plurielle dans la gestion municipale.
En s’appuyant sur les principes de la stratégie communautaire on peut dire que l’ensemble des acteurs cités (élus, cadres, personnels, associations…) ont en commun le bon fonctionnement de leur lieu de vie, la Commune. Que l’ensemble des acteurs ont des compétences, une expertise (spécialisée ou profane) quant au fonctionnement de leur lieu de vie.
L’organisation de la gestion de la Commune s’appuie sur des fondements majeurs de la démocratie. Contrairement à d’autres collectivités, la Commune est dirigée par un collectif de personnes élues au suffrage universel qui leur donne leur légitimité, le code des communes précisant leurs compétences et prérogatives. Pour assurer la gestion de la Commune, les élus s’appuient sur un personnel, des cadres, chargés de la mise en œuvre de la politique municipale et relevant du statut de la fonction publique territoriale.
Dans le respect de la constitution, des règles de fonctionnement des Communes, de l’application scrupuleuse des règles de la fonction publique territoriale, les modalités de mise en œuvre de la gestion d’une ville relèvent d’un certain nombre d’éléments ou de dispositifs propres aux femmes et hommes qui la composent, élus, personnels, citoyens. Dans telles villes se sont mis en place des conseils citoyens, des commissions extra-municipales, divers contrats locaux thématiques, des associations toutes avec l’objectif d’intervenir sur la vie et les projets de la Commune.
La complexité d’une démocratie locale qui élargit les acteurs impliqués explique pour une part le peu d’expériences menées et/ou réussies. Au-delà de la volonté politique se pose ici la formation à l’organisation démocratique dans la gestion communale.
La question des temps n’est pas le plus simple des obstacles ou des freins à la pratique démocratique locale. Chaque acteur pour son activité privée, professionnelle, politique est organisé selon des temps différents. L’élu a la contrainte de sa durée de mandat, le professionnel (boulanger, médecin…) est inscrit sur son territoire dans la durée, le citoyen change plus fréquemment de lieu de résidence… Aussi la durée d’élaboration et de mise en route de projets municipaux n’auront pas les mêmes enjeux pour chacun des acteurs impliqués dans la vie locale.
Autre difficulté de la complexe démocratie locale est celle des risques de fausse démocratie existent avec la consultation ou la participation de quelques citoyens en général facilement trouvés ou choisis, mais qui souvent non ou très insuffisamment représentatifs.
Avec ce paysage incomplet décrit, que les élus doivent connaître, découvrir, comprendre vient la recette à inventer pour pratiquer la démocratie locale.
Mais avant la recette et les ingrédients, c’est d’abord pour le Maire et sa liste de préciser leurs objectifs :
- Assurer la gestion des compétences obligatoires de la Commune (réglementaire)
- Faciliter l’accès à la culture, aux sports l’ensemble des citoyens (réduire les inégalités)
- Engager des projets dans les domaines du logement, de la voirie…
Les recettes pour mettre en application les objectifs d’une Municipalité sont nombreuses. Les plus classiques, et sans doute encore les plus nombreuses sont celles très pyramidales, hiérarchiques. Le Maire, un ou deux adjoints proches, aidés de la Direction Générale décident et appliquent.
D’autres Municipalités, nombreuses, s’essayent au dialogue, à une participation presque toujours très limitée des citoyens.
Rares sont les équipes municipales qui s’engagent dans une démarche plus radicale de partage de pouvoirs, de co-construction de type communautaire dont les caractéristiques ont été rappelées plus haut.
Pourquoi renforcer l’implication citoyenne dans la politique municipale ?
Les rapports et études nombreuses confirment les potentialités que possèdent les lieux de vie que sont les Communes et leurs quartiers : relations sociales, réduction des causes d’insécurité, activités sociales, culturelles…
Le Maire reste la personnalité politique la plus appréciée et de confiance.
Les inégalités sociales, les politiques publiques génèrent des effets négatifs sur une partie croissante de la population : problèmes de santé, violences intra ou extra familiales…
Le Maire, comme l’a proclamé un jour de 1995 Patrick Braouezec alors Maire de Saint-Denis à Montréal dans un colloque international sur les Villes en Santé, « je suis promoteur de santé ». Oui le Maire, sa Municipalité est probablement l’instance en France disposant du plus grand nombre de leviers (sport, social, culture, voirie…), en proximité des habitants, pour contribuer au mieux-vivre.
L’amélioration de la situation des citoyens les plus fragiles, et la qualité de vie de tous, passe par une mobilisation concertée des nombreuses ressources locales (associations, syndicats, professionnels, entreprises…) avec la Municipalité. Le pouvoir du Maire est un levier majeur dans cette mobilisation plurielle.
La proximité entre les élus, leur administration et les acteurs locaux peut aussi permettre, est un élément majeur pour une meilleure compréhension par chacun des possibilités et des freins qui sont ceux d’un Maire, d’une Municipalité.
Mieux connaître les effets de l’action municipale, tenir compte au mieux des besoins des citoyens et des divers acteurs locaux, et de leur évolution, passe par leur implication dans la gestion de la politique municipale. C’est une pratique qui doit être affirmée, c’est une pratique qui doit définir ses règles, sa méthode, ses modalités d’évaluation.
C’est une pratique qui dépasse largement le champ de la compétence de la Commune pour favoriser la vie sociale, la montée en compétence psycho-sociale des citoyens dans un contexte d’urgence démocratique et sociale.
Une telle approche démocratique modifie nécessairement en interne les relations élus, cadres, personnel municipal permettant, avec le rappel des prérogatives de chacun, des implications partagées sur l’élaboration des décisions et les modalités de leur mise en œuvre.
C’est le 14 décembre 1789 que la Constituante votait la loi créant les Municipalités. Tantôt par leur regroupement en intercommunalités, tantôt en restreignant leurs compétences ou leurs dotations, les Communes ont été fragilisées. Ce son encore plus de 30.000 Communes qui en France assurent de multiples fonctions essentielles aux citoyens.
Dans un contexte social, démocratique menaçants, les espaces municipaux, augmentés par la démarche communautaire (une communauté plurielle impliquée dans la gestion, une complémentarité forte entre les différentes actions initiées par la Municipalité, une valorisation des compétences locales…), peuvent ouvrir de nouvelles perspectives solidaires et progressistes.
Docteur Marc Schoene
Médecin généraliste retraité
Ancien directeur des services de santé de Saint-Denis [3]
Président d’honneur de l’Institut Renaudot
Président de la commission prévention de l CRSA des Pays de la Loire
[1] Oser penser sa pensée, ouvrage collectif, éditions du croquant, mars 2026
[2] Repère 1 : Concerner une communauté La démarche communautaire concerne une communauté, définie comme un ensemble de personnes présentant (ou pas d’emblée – MS) un sentiment d’appartenance commun (habitants, professionnels, élus, institutionnels). Ici les habitants et personnes travaillant dans une Commune.
Repère 2 : Favoriser l’implication de tous les acteurs concernés dans une démarche de co-construction : La démarche communautaire favorise la création d’un contexte qui permet et encourage la co-construction et l’implication de tous les acteurs (habitants, professionnels, élus, institutions) dans les différentes étapes de la démarche (le diagnostic, la prise d’initiative, la décision, l’évaluation et l’évolution). Ce contexte est garant de la reconnaissance de la légitimité des compétences et de la capacité d’agir des citoyens. La démarche communautaire implique la participation, à chaque étape de développement de l’action, de la communauté concernée : c’est-à-dire de la population, des professionnels de tous secteurs, et des responsables politiques et institutionnels. Cette dynamique de participation nécessite de créer les conditions d’implication et notamment de «mise en capacité» et de «mise en pouvoir» des uns et des autres. »
Repère 3 : Favoriser un contexte de partage de pouvoirs et de savoirs : La démarche communautaire vise à mettre en place des relations où la spécificité de chaque acteur (professionnels, institutions, politiques, habitants, usagers) est reconnue. Ces relations reposent sur un partage des savoirs et des pouvoirs.
Repère 4: Valoriser et mutualiser les ressources de la communauté
La démarche communautaire cherche à identifier, stimuler, mobiliser les ressources du territoire et de chaque acteur individuel et collectif, en reconnaissant leur spécificité et leur complémentarité.
[3] Marc Schoene, Histoire(s) de Santé, Editions PSD, 2019